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Defesa da industrialização e da autonomia de política econômica

Ronaldo Carmona Publicado em 25.03.2014

A Fundação Mauricio Grabois participou na última quinta-feira, dia 20, de mais um importante debate da série de painéis "Diálogos sobre Política Externa", que se realizou no Palácio Itamaraty, em Brasília.

Na sessão da última quinta-feira, Ronaldo Carmona, na condição de pesquisador da Fundação, fez apresentação na mesa “Desafios da Política Comercial”. Carmona é membro do Comitê Central do PCdoB e da Comissão Internacional do Partido, além de pesquisador na Universidade de São Paulo (USP).

A mesa sobre política comercial exacerbou a polêmica sobre o modelo de inserção internacional do Brasil. Com participação plural, o painel incluiu alguns dos defensores do Brasil abrir mão da presença no Mercosul nos termos atuais e de uma nova rodada de abertura da economia brasileira ao exterior – tal como a praticada por Collor no início dos anos ’90 e em menor medida no período FHC –, assim como defensores da opção pelo Mercosul e por uma posição de cautela quanto às negociações dos chamados mega-acordos internacionais.
No primeiro caso, conhecidos embaixadores aposentados, professores de escolas liberais e entidades como a CNI e a CNA.

Na defesa do legado de inserção internacional dos últimos doze anos, além de Carmona, funcionários do governo, como do MDIC e da Camex, e personalidades como o ex-ministro Samuel Pinheiro Guimarães e o diretor do FMI, Paulo Nogueira Batista Júnior, dentre outros.

Na intervenção, que reproduzimos abaixo, Carmona fez uma defesa enfática da reindustrialização da economia nacional e da preservação da autonomia de política economia e industrial nas negociações comerciais.

Os debates da serie "Diálogos sobre Política Externa" apresentam uma série de subsídios que servirão de insumo para a redação, pelo Itamaraty, do Livro Branco de Política Externa.

A seguir, publicamos a íntegra da intervenção de Ronaldo Carmona.
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Notas sobre desafios da política comercial brasileira
Texto base para apresentação nos Diálogos sobre Política Externa
Palácio do Itamaraty, 20/03/2014
Ronaldo Carmona (1)

Felicito o Itamaraty pela formulação do Livro Branco de Política Externa e neste processo, pela decisão de ouvir contribuições de variados setores políticos, acadêmicos, econômicos e sociais.

Inicio com duas considerações que considero pressupostos para debate sobre política comercial.

O primeiro pressuposto é que decisões de política comerciais entre as nações obedecem não raramente decisões que extrapolam questões estritamente mercantis, representando opções de natureza geopolítica e em alguns casos até mesmo geoestratégicas.

As decisões de exclusão da China nas atuais negociações do Trans-Pacific Partnership (TPP) certamente tem essa dimensão geopolítica, ao envolver, por outro lado, diretamente o entorno geográfico chinês (2). A Alianza del Pacífico também apresenta propósitos semelhantes, ao articular países latino-americanos numa aliança com claros propósitos geopolíticos e mesmo ideológicos, para além do econômico e comercial (3).

Podemos falar ainda de ações de bloqueio de comércio, com motivações de corte geoestratégico (ou estratégico-militar) – no qual a iniciativa que poderá preceder uma ação armada passa por estrangular economicamente o país-alvo. Exemplos (não exitosos) disto é o bloqueio econômico a Cuba ou pesadas sansões econômicas a países como Irã e Coréia do Norte.

Um segundo pressuposto é que decisões de política comercial deveriam ser, antes que nada, decisões de política, ou, mais amplamente de estratégia nacional. Isto porque o desafio mais importante na política comercial brasileira é o de contribuir ao projeto nacional de desenvolvimento. Isso poderá ocorrer através da geração de divisas, obtenção de ganhos de escalas e participação em processos e cadeias produtivas e de valor que aportem contribuição ao desenvolvimento nacional.

Evidentemente que no caso de países de grande dimensão (território), economia e população, sempre a contribuição externa ao desenvolvimento nacional será relativamente menor que as que observamos em pequenos ou médios países.

Assim, o principal desafio de política comercial brasileira é o de promover nova expansão sustentada nas exportações brasileiras (4). Mas para efetivar essa nova expansão nas exportações, há uma disjuntiva básica a ser equacionada, que se relaciona mais amplamente com que modelo econômico queremos estruturar como Nação. Noutras palavras, que base econômica resultarão de opções que forem feitas nas decisões relativas a inserção internacional do Brasil.

A disjuntiva a que me refiro relaciona-se com o fato de que o objetivo de ampliação da participação no comércio internacional poderá observar contradição com o objetivo de manutenção de espaço para políticas nacionais (national space policy), ou em outras palavras, de preservação de autonomia de política econômica e industrial. No equacionamento desta disjuntiva está nosso grande dilema em política comercial.

E porque se observa esta disjuntiva? Antes que nada, pela configuração que vai tomando o comércio internacional. Atualmente, as negociações pouco envolvem acesso a mercados por redução de tarifas, uma vez que estas, sobretudo nos países desenvolvidos, estão em patamares muito baixos. No geral, acesso a mercados envolvem a subscrição de um conjunto de regras e normas que podem, no limite, afetar países que se proponham possuir maior margem para políticas nacionais. Ou seja, a despeito de assim denominar-se, rigorosamente, não se trata de negociações de livre-comercio, mas, podemos dizer de modelos econômicos.

O que se negocia, por exemplo, nas duas grandes negociações comerciais em curso no sistema internacional, o TPP e no acordo EUA/EU (5)? Ainda que sejam negociações cercadas de hermetismo (6), há indícios que tratam-se de modelos de associação econômica mais amplos, que envolvem harmonizações em questões que vão de investimentos a regras trabalhistas passando por questões ambientais ou regras de liberalização para alimentos geneticamente modificados – enfim, temas de que vão muito além de livre-comercio.

Já no TPP, as regras em negociação incluem, por exemplo, draconianas regras em propriedade intelectual, como se pode observar no documento sobre este tema vazado pelo Wikileaks (7).

Diante deste cenário, a opção para o Brasil não é simples, pois aderir à regras propostas nos mega-acordos poderia implicar em adesão a modelos econômicos “completos” e indesejáveis para o tipo de nação e de sociedade que almejamos estruturar. Por outro lado, estas negociações em tese poderão criar preferências intra-blocos, deslocando exportações brasileiras, o que poderá gerar prejuízos importantes na balança comercial brasileira e mesmo no balanço de pagamentos.

Penso que precisamos pactuar, no contexto de nosso projeto de país, os termos de nossa eventual entrada em negociações desta natureza. Até onde estamos dispostos a fazer concessões e a troco de que, tendo em vistas grandes objetivos nacionais. Cabe ressaltar que temas sistêmicos de grande interesse brasileiro, como a eliminação dos subsídios a agricultura dos países ricos estão fora de negociações bilaterais ou plurilaterais. 

Por exemplo, é contrário ao interesse nacional medidas que venham a limitar nossa política de desenvolvimento regional, como é o atual questionamento pela União Europeia, junto a Organização Mundial do Comércio, de um dos núcleos duros da política brasileira de desenvolvimento regional que é Zona Franca de Manaus e a política de estabelecimento em regiões menos desenvolvidas, de Zonas de Processamentos de Exportações (ZPE’s). 

Assim, penso que o Brasil precisa, tendo em vista o interesse nacional pactuar no âmbito de seu projeto de país, possibilidades e limites para sua inserção internacional. Por exemplo, nas atuais negociações com a União Europeia, aceitaremos proposições que limitem o papel das empresas públicas, as regras de conteúdo local ou de quebra de patentes de medicamentos?

Em matéria de política comercial, opções radicais devem ser descartadas. Nem devemos aceitar a reprimarização da economia, abrindo mão da Indústria como base de nosso desenvolvimento – como passam a sugerir certos economistas de orientação ideológica liberal (8) -, nem devemos aceitar, no contexto da participação em cadeias globais de valor, especialização produtiva que nos leve a participar nos elos mais débeis destas cadeias.

Na verdade, essa especialização produtiva já ocorre atualmente. Como observou recente estudo divulgado pela CNI sobre a indústria brasileira e as cadeias globais de valor (9), “o perfil de exportadores de produtos primários do Brasil, da Rússia e da Índia (grupo BRI) sugere que estes países estão contribuindo para o papel desempenhado pela China como centro de processamento de materiais e montagem final de produtos. Os produtos acabados são então exportados pela China de volta para estes países do grupo BRI e para o resto do mundo” (2014: 139).

Afinal, fruto de nossos limites e indefinições nacionais – e da falta de planejamento do comércio exterior – 98% das importações brasileiras provenientes da China são de bens manufaturados e 83% de nossas exportações são de produtos básicos (10). E não só: com Estados Unidos e União Europeia igualmente se registram monumentais déficits comerciais e crescente primarização da pauta de exportações.

Mais recentemente, no debate sobre política comercial, tem se tratado a chamada inserção nas cadeias globais de valor como panaceia que solucionaria de um só golpe, nossas debilidades na Indústria e na inovação.  Não compartilho deste modismo, solução vendida como a “bala de prata”. O citado estudo divulgado pela CNI mostra exemplos indesejáveis, como no caso da cadeia aeronáutica, onde a participação na CGV se concentra numa única empresa, com reduzida capacidade de fomento de um cluster tecnológico nacional (11). Exemplo igualmente não desejável de inserção baseada nas CGV é o do México com suas maquillas que amarram este país na ponta menos dinâmica, gerando especialização e dependência.

Um novo pacto nacional sobre nosso modelo de inserção internacional deve ser almejado. A base dele é a compreensão de basilar da centralidade do interesse nacional. Afinal, dado que o Brasil, combinando território, população e economia é uma dos cinco grandes países do mundo, deve manter e desenvolver economia industrial diversificada e moderna, baseada na inovação e no conhecimento.  Naturalmente, setores econômicos “a” ou “b” tendem a defender seu interesse especifico como primordial; mas o desafio desta pactuação dos termos da inserção internacional do Brasil precisa ser feita a partir da observação de conjunto dos interesses nacionais e não daqueles restrito a setores de atividade econômica.

O desafio é ter uma visão estrutural, de longo prazo. Afinal, se nos fixarmos tão somente na situação conjuntural (12), poderemos ser contaminados pelo pessimismo que se vê todos os dias nas páginas dos grandes jornais brasileiros – estado de espírito desaconselhável, pois enseja risco de levar ao desespero e, portanto, a tomada de posições afoitas e pouco racionais no que diz respeito ao interesse nacional.

Gostaria de propor pelo menos quatro temas que poderiam ser objeto de uma pactuação buscando um consenso ou uma ampla maioria nacional. 

Um primeiro consenso mais amplo que inclua o setor produtivo, refere-se a necessidade de no próximo período de governo (2015-2018), desenvolvermos uma política industrial mais robusta – que poderá ser facilitada se consolidarmos efetiva correção da desastrosa valorização do real observada nos últimos anos – a parte danosa dos 20 anos da chamada estabilização da economia verificada a partir do Plano Real. Assim, a primeira medida de política industrial é administrar uma taxa de cambio pró Indústria – aliás, exatamente como fazem outras grandes economias mundiais.

Afinal, deve ser grande objetivo nacional para o próximo período ingressarmos num novo ciclo de industrialização da economia nacional baseada em atividades intensivas em conhecimento e em agregação de valor. É dramático nosso déficit na balança industrial, que em 2013 atingiu US$ 105 bilhões, o maior da história. No ano passado, exportações de produtos manufaturados ficaram em US$ 93 bilhões, enquanto as importações somaram US$ 198 bilhões (13).

Sem Indústria a prosperidade será manca. Assim, a industrialização não é uma escolha, uma opção, mas base da pujança da civilização brasileira.

A escolha de setores industriais que serão objeto de incentivo no contexto de política industrial é uma primeira medida estrutural, uma decisão nacional estratégica de grande importância. O Estado deve apoiar setores de vanguarda tecnológica, portadores de futuro, que nos permita posicionar a Indústria brasileira em nicho mais complexos das CGV.

Exemplo atual de setor em desenvolvimento é a experiência que ocorre na área de fármacos, com fomento à produção nacional – chamadas de Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP), no âmbito do Ministério da Saúde.

Área de enorme potencialidade é a base industrial e tecnológica de Defesa, que ademais de estar excluída das restrições da OMC, tem conhecido efeito de transbordamento para o conjunto da economia.

Poderíamos falar ainda da pujante cadeia de petróleo e gás – cuja estruturação é favorecida pelas regras de conteúdo nacional – ou ainda na possibilidade de medidas de incentivo a industrialização e agregação de valor dos recursos naturais, tema em debate na Unasul.

Um segundo tema essencial é enfrentar os problemas da competitividade e de produtividade.

Penso que aqui, a questão mais importante é a conclusão da integração do território nacional pela infraestrutura – sobretudo da Amazônia –; a modernização das vias de comunicação existentes e o desafio de viabilizar a Integração em Infraestrutura em escala regional (14) – base para a criação de cadeias produtivas sul-americanas.

Não creio que os problemas de competitividade e da produtividade devam ter como foco a reversão da bem sucedida experiência, vigente nos últimos dez anos, de inicio de uma redistribuição de renda, sobretudo através da política de valorização do salário mínimo. Uma das nossas grandes virtudes é a expansão do mercado interno, base importante para o front endógeno de nosso crescimento econômico. Reverter a sustentabilidade desta expansão não seria inteligente, nem econômica nem socialmente.

Aliás, o tamanho de nosso mercado interno, as condições de acesso a ele, devem ser fator de barganha nas negociações comerciais, inclusive como forme de frear imposição de regras lesivas a autonomia nacional.

A ideia de que a economia brasileira é uma economia fechada é um mito. No geral, os que assim argumentam utilizam o coeficiente de importações de bens e serviços como proporção do PIB para fundamentar esta afirmação – que no caso brasileiro, segundo o Banco Mundial, é de 14% em 2012 (15).  Mas a ampla liberdade de ingresso de capital estrangeiro no país é outro fator ainda mais importante a ser considerado (16). As multinacionais que aqui se implementam o fazem livremente, sem delas ser exigidos nenhum compromisso importante. Sequer estas multinacionais participam e fomentam cadeias de valor com suas matrizes na modalidade de comércio intra-firma, uma vez que seu objetivo é quase que exclusivamente a ocupação de espaço no mercado interno brasileiro. 

Na China, o capital externo que ingressa é devidamente direcionado pelo Estado, no contexto de objetivos econômicos nacionais. Mesmo nos Estados Unidos, empresas estratégicas objeto de assédio estrangeiro estão sujeitas ao Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS), com poder de veto sobre operações de investimentos. As multinacionais que aqui se instalam – basicamente para aproveitar-se do enorme mercado interno – precisam oferecer alguma reciprocidade tendo em vista os excepcionais ganhos auferidos. Por exemplo, ter certas metas de exportações, a ser pactuadas com suas matrizes.

Uma terceira questão de grande importância é um maior planejamento do comércio exterior. A CAMEX é claramente insuficiente para esta função.

Experiências do passado, como o Conselho Federal de Comércio Exterior do governo Getúlio Vargas, que permitiu dar inicio ao ciclo de industrialização nos anos 1930, precisam ser estudadas a luz das necessidades atuais. Ou ainda a Interbras, companhia de comercio exterior da Petrobras que cumpria papel que ia muito além dos objetivos específicos desta empresa. Experiências que precisam ser revisadas com olhar contemporâneo, mas sem preconceitos ideológicos liberais. Da mesma forma, algumas experiências internacionais de planejamento de comércio exterior deverão ser objeto de atenção na formulação de um novo modelo institucional brasileiro.

Uma “trading das tradings” – como instrumento de coordenação, possivelmente com capital misto – poderia ser uma solução para fazer movimentos ousados no comércio exterior, de triangulação entre diferentes setores de atividade econômica. De igual maneira, um Ministério exclusivo de Comércio Exterior ou uma agencia ligada a Presidência são outras possibilidades institucionais.

Por fim, precisamos ampliar nossas relações econômicas e comerciais em relação a nosso entorno geográfico – especialmente em relação a América do Sul e a África.

Se lograrmos desenvolver uma estratégia de inserção nas Cadeias Globais de Valor por nichos de alto conteúdo tecnológico, aumentando as vendas nos mercados dos países desenvolvidos, poderemos inclusive abrir espaço para promover déficits comerciais com a América do Sul e a África – como, por exemplo, faz a China, que sustenta altos superávits com os países ricos e déficits com seu entorno geográfico.

Isso aliás, tem sido buscado pelo Brasil , ainda que de forma tímida, como é o caso do Programa de Substituição Competitiva de Importações (PSCI), criado em 2003, pelo Ministério das Relações Exteriores (17).

Concluo com uma palavra sobre o Mercosul. Seria um grande equivoco retroceder o Mercosul a uma simples área de livre comércio, como defendem economistas liberais e setores da oposição. A Fiesp, corretamente, denominou essa proposta de um “falso problema”, em sua Agenda de Integração Externa, lançada em 2013.

O Mercosul é um sucesso em termos de expansão das trocas comerciais, partindo de US$ 4,5 bilhões em 1991 para US$ 47 bilhões em 2011.

Ao mesmo tempo, vale lembrar que 84% dos produtos que exportamos para a América do Sul são manufaturas. Somente a Argentina, em 2013, representou 19,4 % de nossas vendas total de manufaturados ao exterior (18). Entende-se assim a posição da Fiesp, pois abrir mão da opção para o Mercosul seria um “tiro no pé” da própria Indústria brasileira.

Por outro lado, desta enorme presença de produtos industriais brasileiros no mercado argentino está chave pela qual se deve compreender medidas frequentemente tomadas por Buenos Aires no sentido de limitações no fluxo comercial bilateral; o governo da presidente Cristina Kirchner tem declarada (e justa) pretensão de reindustrializar sua país, arrasado pelo neoliberalismo nos anos 1990. Ao Brasil, grande economia sul-americana, cabe liderar esse esforço e essa grande aspiração regional pela industrialização. 

Assim, precisamos preparar uma nova fase do Mercosul para o próximo período de governo.  A despeito da compreensão crescente no Brasil – sobretudo na esfera do governo – da centralidade do enfrentamento das assimetrias econômicas entre nosso país e seus vizinhos, os meios para isto são limitados. O Focem (Fundo de Convergência Estrutural) tem um orçamento anual de parcos US$ 100 milhões, 70% integralizados pelo Brasil. A carteira de Infraestrutura de Integração do Cosiplan encontra grandes dificuldades em equacionar seu financiamento.

Penso que a meta para o próximo período deve ser transformar o Mercosul numa agencia de desenvolvimento, que coordene a organização de cadeias produtivas em escala sul-americana e a alocação e promoção de investimentos na região, algo que certamente o mercado não o fará ou o fará aumentando as assimetrias econômicas. Desejoso de um entorno pacífico e estável tendo em vista o curso de seu próprio projeto de desenvolvimento, o Brasil precisará ampliar sua capacidade de iniciativa em relação a seus vizinhos, visando desenvolvimento compartilhado. 

Notas
(1) Apresentação feita na condição de pesquisador da Fundação Maurício Grabois.

(2) Países que participam das atuais negociações do TPP: Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Estados Unidos, Japão, Malásia, Máxico, Nova Zelândia, Peru e Vietnã.

(3) Ver, por exemplo, “Itamaraty avalia que bloco Aliança do Pacífico rivaliza pouco com o Mercosul”. Valor Econômico, 17/08/2013, p.2. Nessa matéria, lê-se que “autoridades do Ministério das Relações Exteriores avaliam que a Aliança do Pacífico (México, Colômbia, Chile e Peru) tem uma importância geopolítica e não deixará de gerar impactos econômicos na região latino-americana”. Digno ainda de citação, é a constatação que “ao menos 97% do fluxo de comércio entre quaisquer dois países entre os quatro é realizado com tarifa zero, à exceção apenas do intercâmbio Peru-México, cujo grau de liberalização é, ainda assim, bastante amplo: 83% das importações peruanas provenientes do México são realizadas em base "duty-free, quota-free" [livre de taxas e cotas], e quase 90% das importações mexicanas gozam do mesmo benefício".

(4) É certo que nos últimos anos se verifica aumento exponencial nos valores das exportações do Brasil para o exterior, multiplicando-se quase por 4 vezes no período que vai de 2002 a 2013 – saindo de US$ 60,4 bi em 2002 e alcançando US$ 234,4 bi em 2013. Mas também é certo que há uma regressão, que vem se acumulando, na qualidade da pauta de exportações, com a chamada reprimarização.

(5) Formalmente denominado “Transatlantic Trade and Investment Partnership” (TTIP).

(6) Ver, por exemplo, “Negociação de acordo EUA-UE pode levar anos”, Valor Econômico, 7 a 9 de março de 2014, p. A9.

(7) Ver o recente vazamento pelo Wikileaks do Capítulo de Direitos de Propriedade Intelectual do TPP que seria discutido na rodada de negociações de Salt Lake City, Utah, entre 19 e 24 de novembro de 2013.

(8) Ver, por exemplo, “Indústria e câmbio”, de Samuel Pessoa. Folha de São Paulo, 09/03/2014, p.B6, que diz: “não me parece haver evidencia empírica de que a industria seja especial sob algum critério”. Este artigo foi contraditado pelo economista Luiz Gonzaga Belluzzo, intitulado “A importância da Indústria” (Valor Econômico, 11/03/2014). A replica de Samuel Pessoa, intitulada “Revolução Industrial segundo Belluzzo”, foi publicada na Folha de S. Paulo, 16 de março de 2014, p.B7.

(9) A Indústria brasileira e as cadeias globais de valor. Editora Campus/CNI, 2014. Curiosamente este estudo foi encomendado a quatro pesquisadores norte-americanos.

(10) FIESP, p. 17

(11) “Cadeia aeroespacial não deslancha no país”. Valor Econômico, 13/02/2014. 

(12) Refiro-me a diminuição crescente do saldo na balança comercial a partir da eclosão da crise econômica de 2008. Mais recentemente, verificam-se a incidência de fatores relacionados (1) a crise econômica na Argentina e na Venezuela – nossos dois principais sócios do Mercosul –, e  (2) a queda nos preços das principais commodities exportadas pelo Brasil – minério de ferro, soja, petróleo, frango e açúcar, que correspondem a 35% de nossas exportações, registraram recuos nos preços neste primeiro bimestre de 2014 comparados ao primeiro bimestre de 2013.

(13) Por exemplo, na Indústria Química, o déficit foi de US$ 32,2 bilhões; já no setor de eletroeletrônicos, o déficit atingiu US$ 36 bilhões. Ver http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,industria-tem-em-2013-deficit-comercial-de-us-105-bilhoes-o-maior-da-historia,1118176,0.htm (acessado em 15/03/2014).

(14) Materializada na atual Carteira de Projetos do Cosiplan (Conselho de Infraestrutura e Planejamento) da Unasul.

(15) http://datos.bancomundial.org/indicador/NE.IMP.GNFS.ZS (acessado em 17/03/2014)

(16) Segundo a The Economist, “O Brasil continuará sendo um dos principais destinos dos investimentos estrangeiros diretos (IED) até 2018, recebendo valores acima de US$ 60 bilhões ao ano neste período, de acordo com a diretora regional para América Latina da Unidade de Inteligência da Economist, Irene Mia. Essa atração de IED se dará especialmente em razão do mercado consumidor brasileiro” (Valor Econômico, 24/10/2013).

(17) “O PSCI é um Programa do Departamento de Promoção Comercial e Investimentos (DPR), executado por sua Divisão de Inteligência Comercial (DIC). Sua ideia básica consiste em impulsionar o comércio entre o Brasil e os países sul-americanos, substituindo, quando possível e de forma competitiva, importações brasileiras de terceiros mercados por importações provenientes de países da região”. Fonte: http://www.brasilglobalnet.gov.br/PSCI/P/destaquepsciP.aspx (acessado em 15/03/2014).

(18) “Dependência da Argentina agrava déficit comercial”. Folha de São Paulo, 07/03/2014, p. B1.