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A integração sul-americana: uma inflexão sob o governo Lula

Diego Pautasso Publicado em 14.04.2012

Há um debate acerca do padrão de continuidade e mudança entre a política externa de Fernando Henrique e Lula. A análise da dinâmica de integração regional ajuda a elucidar as diferenças de orientação. O artigo sugere, portanto, que o governo Lula provocou uma inflexão na integração sul-americana a partir da combinação de dois processos: aprofundamento e alargamento. Este é o objetivo desta reflexão.

Das crises à inflexão na interação sul-americana


A América do Sul tem sido palco de inúmeros esforços de integração regional, alguns mais abrangentes, como a ALALC (1960) e a ALADI (1980), e outros de âmbito regional, como a Comunidade Andina de Nações (1969) e o Mercosul (1991). Inúmeros percalços têm permeado esforços diplomáticos nessa direção, em meio a disputas políticas entre as perspectivas de integração, competições intrabloco e assimetrias regionais, assim como pressões e conjunturas internacionais adversas.   

A década de 1980 representou uma conjuntura adversa para grande parte dos países sul-americanos. De um lado, a região enfrentou crises econômicas, combinando baixo crescimento econômico, endividamento e hiperinflação, e complexos reajustes políticos no quadro de redemocratização. De outro, o estreitamento de possibilidades do cenário internacional culminou no esforço de aproximação entre Brasil e Argentina decorrente do Acordo Tripartite (1979) que pôs fim aos litígios acerca dos recursos hidroelétricos do Rio Paraná; do Acordo de Cooperação Nuclear com a Argentina (1980) que dirimiu as desconfianças no plano estratégico-militar; do apoio do Brasil na Guerra das Malvinas (1982); e do surgimento de mecanismos de coordenação política como o Grupo do Rio (1986), entre outros (OLIVEIRA, 2005, p. 198-199).

A crise doméstica brasileira associada ao reordenamento de poder mundial intensificado com o fim da Guerra Fria gerou perplexidade no país e a ruptura da racionalidade que orientou a política externa e o desenvolvimento nacional desde a década de 1930. A instabilidade de pensamento, em certa medida evidenciado pelos cinco chanceleres que ocuparam a pasta entre 1990 e 1995, denotou a falta de estratégia externa (CERVO; BUENO, 2002, p. 456), repercutindo fortemente no formato da aproximação entre Brasil e Argentina. A adoção da agenda do Consenso de Washington (1989) alterou a agenda diplomática e econômica, pois os países cederam às pressões dos EUA, abandonando o que havia de projeto de desenvolvimento nacional.

Naquele contexto, a abertura comercial e a atuação externa voltada aos países centrais tanto na Argentina como no Brasil limitaram o avanço da integração regional para além da dimensão comercial no âmbito do Mercosul.  Além disso, o cenário criado durante a década de 1990 evidenciou algumas vulnerabilidades regionais, criando empecilhos adicionais ao Mercosul: precário desempenho econômico, incluindo a crise cambial brasileira (1999) e o colapso argentino (2001), recorrentes disputas comerciais, recrudescimento dos desequilíbrios decorrentes das diferenças estruturais de competitividade, entre outros.

Estas crises representaram um período de hibernação que colocou em xeque o modelo liberal e comercialista de integração (CERVO, 2008, p. 166). O impacto negativo sobre os resultados e as expectativas acerca do processo de integração contribuiu também para impulsionar a busca de novas soluções para o Mercosul. A partir de 2002, a integração regional sofreu um inflexão, tanto de desempenho, quanto de perspectiva política.    

Esta inflexão contou, sobretudo, com a projeção de novos atores políticos críticos ao modelo neoliberal, notadamente com a eleição de Kirchner e Lula em 2003. De um lado, o fortalecimento da integração regional era parte da agenda dessas forças políticas para se opor ao projeto de criação da ALCA e enfrentar as crises domésticas. Além disso, o Mercosul permitiu promover mercados alternativos diante do protecionismo dos países centrais, resistir à concorrência externa dos países do Leste da Ásia e criar mecanismos de coordenação política para uma inserção mais ativa no sistema internacional. De outro, tais atores políticos estavam comprometidos politicamente com a defesa de seus setores produtivos, o que gerou novos litígios comerciais.  

A assinatura do Consenso de Buenos Aires  pelos presidente de Brasil e Argentina em 2003 sinalizou novas perspectivas e ambições regionais. Foi a intensificação de uma perspectiva voltada à ampliação e ao aprofundamento da integração regional, cuja contribuição decisiva deveu-se à I Reunião de Presidentes da América do Sul, conhecida como Cúpula de Brasília (2000). Esta Cúpula evidenciou a preocupação de que o processo de integração ultrapassasse a dimensão comercial, incluindo a prioridade dada à infraestrutura física por meio da criação da Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana (IIRSA). A IIRSA  é o exemplo mais bem acabado de uma organização multilateral voltada à superação de gargalos estruturais do subcontinente e, portanto, à busca de resultados de médio e longo prazos. São projetos infraestruturais baseados em 10 Eixos de Integração e Desenvolvimento, totalizando 514 projeto e mais de 84 bilhões de dólares investidos.

A partir desse contexto, o aprofundamento e a ampliação da integração sul-americana começou a ganhar contornos mais objetivos. E foi na III Reunião de Presidentes da América do Sul, em 2004, que foi firmada a Declaração de Cuzco que deu origem à Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA). Somente na Terceira Cúpula de Chefes de Estado, em 2008, que houve a mudança de nome, com a assinatura do Tratado Constitutivo da União das Nações Sul-Americanas  (UNASUL), realizada em Brasília. Entender a direção que tem assumido a integração regional depende da compeensão da reorientação que sofreu a diplomacia brasileira a partir da liderança do presidente Lula e seu chanceler Celso Amorim.

O governo Lula e a integração regional

A inflexão que tem se processado na integração sul-americana na última década tem encontrado na diplomacia brasileira um de seus importantes artífices. O Brasil tem desempenhado um relevante papel no estabelecimento de novas perspectivas para a região. Para compreender isso, é preciso analisar como a política externa brasileira foi reorientada do modelo da credibilidade para o da autonomia.

O modelo da credibilidade, que caracterizou a atuação durante o governo Fernando Henrique, priorizou as reformas liberalizantes como forma de ingresso do país na globalização a partir da assimilação dos compromissos internacionais. Este modelo baseou-se na concepção de que as insuficiências de poder do país podem ser atenuadas pelo envolvimento nos mecanismos multilaterais. O modelo da autonomia, por sua vez, expressou nitidamente as formas de inserção internacional do governo Lula, cuja prioridade foi deslocada para o desenvolvimento e o fortalecimendo da soberania. Para tanto, buscou-se uma ativa inserção internacional voltada a alterar a correlação de forças no mundo, incluindo resistir às pressões das potências mundiais e à promoção de novas coalizões com países periféricos e emergentes (SOUZA, 2009, p. 21-23).

Em outras palavras, com o fim da Guerra Fria e a expansão de poder dos EUA, o Brasil optou por uma forma de inserção que implicou no fortalecimento do eixo vertical (Norte-Sul). Isto é, havia a concepção de que a busca da credibilidade frente aos países centrais teria como contrapartida reconhecimento político, concessões comerciais e ajuda financeira e tecnológica (PECEQUILO, 2008, p. 138-141). Esta atuação externa desencadeada a partir do governo Fernando Collor produziu resultados diferentes do esperado, pois implicou: no desmonte do projeto nacional a partir da adoção de reformas liberalizantes; na adesão sem contrapartida aos regimes internacionais (TNP e MTCR ); e no consequente recuo das posições da diplomacia brasileira diante dos temas mais sensíveis da política internacional.

É nesse contexto que se insere as ações do governo Lula e do chanceler Celso Amorim ao buscar diversificar a inserção internacional do Brasil. A visão estratégica na agenda brasileira priorizou as relações Sul-Sul como forma de alcançar maior equilíbrio na relação com os países do Norte, realizar ajustes e aumentar o protagonismo internacional do país. Esta autonomia pela diversificação alterou a política externa brasileira (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283) e contribuiu para impulsionar uma visão de integração regional mais abrangente voltada à consolidação do espaço prioritário de atuação externa do país.

Nesse caso, a opção político-diplomática tem sido por utilizar os recursos de poder do país (econômico e político) para alavancar o protagonismo brasileiro no processo de integração. Afinal, o Brasil representou em 2010 cerca de 26,44% do fluxo comercial argentino, 21,83% do paraguaio e 19,54% do uruguaio, se posicionando como o maior parceiro comercial destes países do bloco. Além disso, os dados indicam que as iniciativas da diplomacia brasileira podem ter também colaborado para impulsionar o comércio do Mercosul, pois este passou de mais de 149 bilhões para cerca de 527 bilhões de dólares, inclusive fazendo ampliar a participação do comércio intrabloco de 13,85% para 16,10% no período de 2002 a 2008 (EUROMONITOR, 2012).

Com o governo Lula a autonomia, o universalismo e a projeção global do país consolidaram-se como os três pilares da política externa do Brasil. Com efeito, diferentemente do seu predecessor, a diplomacia brasileira priorizou a construção de liderança na América do Sul em várias frentes, especialmente fortalecendo instituições regionais (SARAIVA, 2010, p. 166). A criação da UNASUL revelou a busca pela ampliação da integração sul-americana, assim como de seu aprofundamento, já que tem proporcionado mecanismos político-institucionais para intensificar a coordenação diplomática, como é o caso do Conselho de Defesa Sul-Americano. Aliás, o próprio desempenho comercial tem sido resultado, em parte, do fato da agenda da integração ter sido deslocada da dimensão dominantemente comercial, como ilustram os dados. 

Além disso, a diplomacia brasileira liderou e/ou assumiu outras iniciatvas de importante repercussão para a região. Primeiro, o financiamento e a organização da Universidade da Integração Latino-Americana (UNILA), sediada em Foz do Iguaçu. Segundo, a criação, em 2003, do Programa de Substituição Competitiva de Importações (PSCI), cujo objetivo é impulsionar as importações brasileiras de países sul-americanos a partir da substituição de produtos oriundos de terceiros mercados. Para tanto, o PSCI tem iniciativas variadas, como a criação de grupos de trabalho e elaboração de documentos (catálogos e guias), cursos (palestras, seminários) e missões voltadas aos países da região visando a facilitar o acesso de produtos ao mercado brasileiro.  Por fim, no âmbito do Cone Sul o país contribuiu para a criação do Parlamento do Mercosul (2006) e do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM-2004)

Considerações finais

Apesar das diferentes percepções e dos reais percalços, é preciso considerar alguns elementos quando são avaliados a evolução da integração regional. Primeiro, é inegável que permitiu criar um clima de confiança, dirimindo as rivalidades entre os dois maiores países da Bacia do Prata. Segundo, dinamizou as relações comerciais, criando alternativas de mercado num contexto internacional adverso. Terceiro, criou coordenações políticas para lidar com tensões regionais e com a inserção do bloco no plano internacional. Quarto, permitiu contribuir na superação das crises domésticas e, com a mudança de perspectiva, aprofundar a integração para outras esferas, da política (Parlamento) à macroeconômica (FOCEM). Por fim, as corriqueiras dispustas, intrínsecas a qualquer interação política, acabam por ocultar a direção e o desempenho geral do processo de integração, sobretudo quando se toma como referência a integração europeia. O problema destas comparações é que constumam abstrair o ponto de partida dos países do Cone Sul (subdesenvolvidos e desiguais) e o caráter ainda embrionário desta experiência (duas décadas), o que difere substancialmente da trajetória da UE, que ainda assim enfrentou e enfrenta seus percalços.   

Com efeito, pode-se concluir que a reorientação da diplomacia brasileira, combinado com a mudança de conjuntura, foi central para a alteração da perspectiva de integração regional. Nesse sentido, o FOCEM é parte do objetivo de aprofundamento da integração, como outras iniciativas como PSCI, IIRSA, UNILA, enquanto o alargamento de tal processo pode ser observado por ações como a UNASUL, assim como a coordenação política para a inserção global dos países sul-americanos, como são os casos da ASPA e da ASA.

Portanto, para o Brasil, o financiamento da integração regional é a forma mais eficaz para dissuadir desconfianças e impulsionar a liderança brasileira. Afinal, financiar o desenvolvimento regional é, sobretudo, de interesse brasileiro, pois não convém a vizinhança de países vulneráveis e pobres, seja pela frágil demanda por produtos e investimentos nacionais, seja pelos efeitos problemáticos gerados ao próprio país, por meio de contrabando, migrações, tráfico de drogas e armas, etc. Isso é particularmente importante, pois trata-se do espaço estratégico do Brasil e, por extensão, do meio de fortalecimento da posição do país nas relações Sul-Sul e no processo de multipolarização em curso. Isto é, permite ao Brasil ampliar a autonomia a partir da diversificação da atuação externa, com a integração regional, coordenação política e promoção de novos mercados. Em suma, trata-se, sobretudo, do objetivo prioritário da diplomacia brasileira de ampliar e aprofundar a integração sul-americana, e, ao consolidá-la, ser a liderança regional e a interlocução com outros atores e/ou regiões.

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1 - É doutor e mestre em Ciência Política e graduado em Geografia pela UFRGS. Atualmente é professor de Relações Internacionais da ESPM Sul. E-mail: dpautasso@espm.br. Encontra-se uma versão ampliada deste artigo no Meridiano 47, vol. 13, nº 129.

2 - Excetuando os esforços para a construção da personalidade jurídica internacional, com o Protocolo de Ouro Preto (1994), e do sistema aduaneiro, com a criação da Tarifa Externa Comum (1995).  

3 - O Consenso de Buenos Aires indicou uma maior coordenação política entre Brasil e Argentina, um inúmeros pontos. Ver documento disponível em: http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_385_5167.htm. Acesso em 29/09/2011.

4 - O IIRSA tem Comitê de Coordenação Técnica composto pela Corporação Andina de Desenvolvimento (CAF), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelo Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), além da participação do setor privado. Sobre as obras em andamento e projetadas, ver acervo de informações disponível em: www.iirsa.org/proyectos. Acesso em 29/09/2011.  

5 - O Tratado Constitutivo da UNASUL. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-integracao-regional/unasul/tratado-constitutivo-da-unasul. Acesso em 30/09/2011.

6 - O Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares e o Regime de Controle de Mísseis, respectivamente.

7 - O PSCI está detalhado no site. Disponível em: http://www.brasilglobalnet.gov.br/PSCI/P/destaquepsciP.aspx.  Acesso em 29/09/2011.

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Referências

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