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Conselhos são embriões de políticas públicas constitucionais

Pedro Caribé Publicado em 28.10.2010

A aprovação de um indicativo para implementação do Conselho de Comunicação Social do Ceará foi propagada como medida obscurantista pela maioria da grande imprensa e radiodifusão brasileira. A iniciativa da deputada Raquel Marques (PT), apreciada por unanimidade pela Assembléia Legislativa e encaminhada para o governador reeleito Cid Gomes (PSB), foi taxada como perigo a liberdade imprensa e expressão pela Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e TV (Abert), Associação Nacional de Jornais (ANJ) e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Já o Ministro do Superior Tribunal Federal (STF) Marco Aurélio Mello se pronunciou¹ que nem a Lei, nem órgão administrativo, podem criar quaisquer embaraço à informação jornalística.

Abert, ANJ, o Ministro do STF e setores da mídia distorcem os fatos para amedrontar a sociedade sobre o papel dos Conselhos. Não é uma resolução da I Conferência Nacional de Comunicação (Confecom) a instalação desses órgãos. A Constituição Federal no Art 224 já prevê o Conselho de Comunicação Social pelo Congresso Nacional, a fim de regulamentar os artigos 220, 221, 222 e 223, do Capítulo V da Carta Magna. Infelizmente o Senado, responsável pelo Conselho, o mantém desativado.

Em nível estadual, Constituições como do Pará, Bahia, Alagoas, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Goiás também deliberam pela convocação de Conselho Estadual. Assim, a I Confecom buscou orientar para complementariedade entre União, Estados e Municipios, atenta para o fato de nenhuma política pública no país se constituir sem a participação dos três entes federativos.

No caso dos Conselhos Estaduais não há nada a temer entre suas funções deliberativas, consultivas e fiscalizatórias. As Constituições dos estados sub nacionais brasileiros costumam destacar a comunicação nas responsabilidades, culturais, sociais e econômicas, a exemplo do Ceará. Envolver a comunicação nesses termos já é mérito destacável. Resoluções na Organização das Nações Unidas (ONU) já apontam para essas atribuições aos governantes há cerca de 50 anos, em especial no processo que desencadeou o relatório "Um Mundo e Muitas Vozes. Comunicação e informação na nossa época" lançado em 1981 e considerado até hoje o documento mais completo sobre os desafios do setor para as sociedades modernas.

Entre os problemas elencados pelo relatório estão as disparidades regionais e a concentração econômica, e curiosamente o Brasil já é citado como exemplo negativo neste quesito. No caso da legislação e estrutura administrativa nacional o condensamento de atribuições a União na comunicação é uma das características que representam sua defasagem. Tal situação impede o Estado de atenuar as desigualdades e incluir a comunicação como vetor num desenvolvimento socioeconômico horizontalizado.

Durante a I Confecom setores empresariais destacáveis participaram até o fim, como a Associação Brasileira de Radiodifusores (ABRA) e Associação Brasileira de Telecomunicações (Telebrasil). Uma das condições impostas por esses setores foi vetar a votação de propostas em estados e municipios. A medida, apelidada de "AI-8" da Confecom, visava estancar a intensa mobilização das Comissões Pró Conferência (CPC), diretamente responsáveis em tornar a Confecom irreversível na sua caminhada ardilosa. Impedia-se assim que a sociedade civil se apropiasse das complexas pautas negociadas nos Grupos de Trabalho (GT) e plenário da Confecom, posteriormente no Congresso e na agenda eleitoral nos três níveis da federação. Ao final, a implementação de Conselhos foi uma das poucas resoluções da Confecom que apontou para a descentralização.

Finalizada a Confecom alguns estados e municípios e a sociedade civil conseguiram ultrapassar os limites do poder Federal. Na Bahia, a I Conferência Estadual de 2008 sinalizou que as forças regionais começavam a se movimentar com relativa autonomia. O processo foi considerado alavancador da Confecom e teve a implementação do Conselho ponto prioritário entre governo, sociedade civil e empresários, com Projeto de Lei pronto para ser enviado à Assembléia ainda em 2010.

No Piauí, enquanto governado por Wellington Dias (PT), foi desenvolvido uma Unidade de Políticas Públicas de Comunicação, voltada para radiodifusão comunitária, e pós Confecom encaminhado um projeto de lei para o Conselho Estadual. Em Sergipe um GT formulou propostas para fortalecimento da radiodifusão pública local, já em Pernambuco a TV pública passa por renascimento, ambos, com ampla participação da sociedade. No Ceará, a CPC local se constituiu como Rede Cearense pela Comunicação (Redcom) e formulou a proposta de Conselho Estadual encampada pela parlamentar petista.

Vale ressaltar que as propostas de Conselho no Ceará, São Paulo, Alagoas, Bahia e Piauí prevêem a participação empresarial, em proporção muito superior a média dos demais Conselhos de políticas públicas, como saúde e educação. Na Bahia, entidades empresariais participaram ativamente do Grupo de Trabalho que finalizou uma proposta de consenso do Conselho, atualmente sob estudo pela Procuradoria Geral do Estado.

Vácuos históricos

Tais propostas estaduais, em especial os Conselhos, caminham sob vácuos históricos do setor, nos quais valem destacar: estrutura administrativa, racionalização das verbas publicitárias, fortalecimento do sistema público, observatório às violações aos direitos humanos na mídia, acompanhamento da utilização do espectro e liberação de outorgas e também da qualidade dos serviços de telecomunicações.

O primeiro vácuo é que os governos estaduais não detém estruturas administrativas aptas para tocar as políticas de comunicação sob interesses sociais e como vetor de desenvolvimento. Geralmente as secretarias de comunicação são meras assessorias de imprensa do governo e responsáveis em distribuir as verbas publicitárias. São desarticuladas as ações das emissoras públicas, empresas gráficas, ouvidorias e até secretarias, em especial as com relações mais diretas com a comunicação, a exemplo da cultura, educação e ciência e tecnologia. Assim, o Conselho tem o papel de auxiliar o governo na condução de pontos convergentes entre órgãos que podem dar corpo coerente a Planos Estaduais de Comunicação e futuramente Secretarias dotadas de estrutura humana e física apropriada.

Racionalização Publicitária

O segundo vácuo é o planejamento de políticas estaduais com participação da sociedade civil e atentas para os gastos com publicidade e propaganda. Atualmente as políticas estaduais são focalizadas em injetar volumosas verbas de publicidade e propaganda. Em 2009, os governos estaduais gastaram R$ 1,69 bilhões neste quesito, valor em crescimento progressivo ano a ano. São Paulo é o recordista e representa 20% deste total, R$ 311 milhões².

Tal montante torna os poderes executivos anunciantes de peso -provavelmente os maiores- no varejo local e reproduzem a mesma lógica nacional: se beneficiam destes recursos aqueles que detém maior audiência, tiragem ou acesso, critérios "técnicos" utilizados para distribuição destas verbas.

Ainda nas verbas de propaganda, é notória a ausência de transparência na sua destinação.O caminho tradicional do repasse destes recursos é a contratação de agências de publicidade que compram os anúncios no varejo, caracterizando uma relação entre iniciativa privada, a preços livres de concorrência, deixando a sociedade e orgãos de fiscalização de gastos, como os tribunais de contas, sem parâmetros claros do destino final e quantidade dos recursos alocados.

Já os pequenos e médios veículos, sem condições de medir ou alcançar percentuais significativos nos critérios de contratação das agências, ficam vulneráveis a terem afinidades com a linha editorial das assessorias de comunicação dos governos para tentar receber parte deste recurso.

Neste cenário os Conselhos podem se tornar espaços de racionalização das verbas publicitárias, protegendo empresas jornalísticas e governos. Ganha o cidadão ao ter jornalismo autônomo, sem embaraços econômicos e políticos, e também informações sobre a legalidade e viabilidade dos gastos públicos em publicidade.

Fortalecimento do Sistema Público

O terceiro vácuo é o fortalecimento dos veículos de caráter público. As emissoras públicas são historicamente sucateadas, com baixos níveis de audiência. Enquanto a Empresa Brasil de Comunicação (EBC) se estrutura com relativa velocidade em nível nacional, as TV's estaduais continuam sob ingerência do poder Executivo e a ausência de fontes perenes de financiamento.

Às emissoras comunitárias são negados programas em complementariedade as demais políticas sociais e as verbas publicitárias são proibidas pela lei. Não é novidade o papel da comunicação para o desenvolvimento socioeconômico e promoção de valores compatíveis com a dignidade humana. Nas periferias dos centros urbanos e na zona rural brasileira os veículos comunitários são alternativas viáveis para informes educativos e valorização cultural. Liberar novas outorgas comunitárias não altera tal panorama, porque o comunicador, sem mecanismos de sustentabilidade, fica à mercê de "padrinhos" políticos ou religiosos, deteriorando a qualidade da informação.

Se trata de papel do Estado promover a sustentabilidade da radiodifusão pública e comunitária, conforme aponta a Organização dos Estados Americanos (OEA), na sua Relatoria Anual para Liberdade de Expressão. Para a OEA a concentração da propriedade comercial da radiodifusão tem efeito similiar a censura: o silêncio.

Assim, os Conselhos Estaduais podem se tornar espaços embrionários na elaboração de políticas com participação social, não só para revisão do caráter das verbas publicitárias, mas também de diagnósticos, desenvolvimento de fundos de fomento, cursos, redes e assessoria técnica, para os veículos comprometidos com a diversidade e pluralidade, desafogando a União de responsabilidade sob esses meios.

Observatório às violações aos Direitos Humanos

Um órgão administrativo do Executivo estadual, como o Conselho, não tem competência legal para interferir no conteúdo dos meios de comunicação. O quarto vácuo cumprido por estes órgãos é de observar às violações aos direitos humanos e encaminhar relatórios para o Ministério Público Estadual ou Federal tomarem as providências necessárias.

Atualmente a grade regional é abarrotada por programas policialescos, transmitidos em horários inapropriados para crianças e adolescentes, permeados de sangue, criminalização de grupos hitoricamente discriminados e setenciamento ilegal.

O Ceará teve três programas notificados pelo Ministério da Justiça (MJ) em 2004, quando se tentou efetivar a classificação indicativa: “Barra Pesada” da TV Jangadeiro (SBT), “Cidade 190” da TV Cidade (Record) e “Rota 22” da TV Diário (Globo). Na Bahia um monitoramento entre os meses de janeiro e julho de 2010 sistematizou este conjunto de violações.

Neste quesito os Conselhos se tornam espaços fundamentais para institucionalizar estas denúncias, buscando interlocução direta com os empresários, que detém cadeiras cativas na composição, bem como estimular intervenções do Ministério Público junto ao poder Judiciário.

Utilização do espectro

A liberação de outorgas de radiodifusão é de competência da União, segundo a Constituição Federal. O trâmite para obter uma concessão já é dotado de pouca transparência e envolve as comissões temáticas do Congresso, fartamente frequentada por políticos radiodifusores. A sensação de impunidade se reverte na utilização do espectro. É comum rádios e TV's pelo país expandirem suas transmissões para localidade onde não foram licenciadas ou mesmo continuarem a operar com o prazo do contrato expirado. Caberia então ao Conselho Estadual encaminhar à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e ao Conselho Nacional relatórios sobre a utilização do espectro e dar maior transparência local aos processos de outorgas.

No caso das emissoras comunitárias o caminho para obter uma outorga começa pela barreira técnica, na qual as comunidades mais humildes têm dificuldade de responder. São comuns os políticos e/ou religiosos que se especializaram em preencher tais requisitos para trocar por favores políticos aos comunicadores. O quinto vácuo do Conselho Estadual se conclui ao prestar assessorias técnicas aos comunidadores comunitários e acompanhar o processo de liberação de outorgas, a fim de atenuar, na origem, as distorções na radiodifusão comunitária.

Serviços de telecomunicações

Na década de 1990 a privatização das telecomunicações tornou os governos estaduais meros recolhedores e impostos nesse segmento. O Imposto de Circulação de Mercadorias (ICMS) nas teles costuma encarecer os serviços, representando até 60% do valor total em nível estadual, em alguns casos o montante é superior a armamentos e cosméticos, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A arrecadação do ICMS é distribuída para diversas políticas, como saúde, educação e segurança pública, mas as políticas de comunicação ficam órfãs do que movimentam economicamente.

O resultado é que os governos estaduais se resumem em aplicar iniciativas de inclusão digital via telecentros e parcerias com empresas de telecomunicações para prover internet em escolas públicas. Ações que pouco interferem para atenuar as disparidades regionais do setor e promover a universalização no acesso à internet em alta velocidade (banda larga), telefonia fixa ou mesmo barateamento das tarifas na telefonia móvel. Esse é o sexto vácuo destacável das políticas estaduais.

Caberia então aos Conselhos Estaduais encaminhar sugestões para o poder Executivo e a Assembléia Legislativa para promover a expansão destes serviços. Podendo se pensar, inclusive, em reativar as empresas estatais de telecomunicações, em complementariedade à Telebrás. Também se faz necessário um órgão que dê legitimidade às denúncias aos abusos cometidos pelas empresas e as redirecione à Anatel e Conselho Nacional.

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Pedro Caribé é jornalista, repórter do Observatório do Direito à Comunicação e integrante do Intervozes - Coletivo Brasil de Comunicação Social.

1 - Jornal Nacional do dia 21/10/2010

2 -Informação publicada na Folha de São Paulo, 24/05/2010.

Fonte: Observatório do direito à comunicação