Princípios
Coleção Princípios - Ditadura da mídia: até quando?

Políticas públicas sob a ótica de gênero

Ana Maria Rocha* Publicado em 01.08.2007

A evolução das lutas e conquistas das mulhere refletiu-se no âmbito das políticas públicas

Ao vasculhar a história identificamos os passos e a luta das mulheres brasileiras: de início individualmente e depois organizadamente por bandeiras mais definidas até chegar ao atual patamar de cidadania.

Da luta por educação, direito ao voto, participação política, conquistas nas leis, na Constituinte, chegamos aos dias atuais de ofensiva neoliberal, de redução do papel do Estado nas políticas públicas, de desregulamentação de direitos, de desemprego, de terceirização, de uma visão conservadora do papel da mulher.

O resultado de todo esse processo é o elevado nível de consciência sobre a situação de discriminação e opressão específica da mulher na sociedade e busca de caminhos para superá-la. As trabalhadoras do campo, por exemplo, além de lutar por reforma agrária, por uma política agrícola justa, passaram a exigir: serem reconhecidas como trabalhadoras; direito à previdência, à aposentadoria e à sindicalização; direito ao título de posse da terra, creches para seus filhos e melhores condições de trabalho, sobretudo para as assalariadas agrícolas. As empregadas domésticas multiplicaram suas associações e avançaram na conquista de direitos na nova Constituição. As operárias e as trabalhadoras urbanas em geral passaram a reivindicar, com mais ênfase o seu acesso ao trabalho em condições de igualdade, a denunciar os abusos dos patrões em relação à sua condição de mãe, a exigir o reconhecimento da maternidade como função social e se mobilizarem para assegurar os 120 dias de licença-maternidade, a licença paternidade e creches para as crianças de 0 a 6 anos de idade.

As estudantes multiplicaram seus encontros e seminários exigindo o fim da educação diferenciada e condições de acesso a profissões mais especializadas. As mulheres negras ampliaram seus fóruns de debate condenando a discriminação racial que representa mais um fardo em sua trajetória de vida. As universidades abriram espaço para a criação de Núcleos de Estudo sobre a Mulher.

Não há dúvida, toda essa luta resultou na afirmação da questão da mulher que se reflete também nas conquistas institucionais, de criação de órgãos de governo, de delegacias da mulher, de direitos avançados na Constituição de 1988. Outra marca é o crescimento significativo da presença da mulher no mercado de trabalho, sobretudo da mulher casada, com filhos, colocando com força no cenário nacional, a defesa da mãe trabalhadora.

Continua o desafio de consolidar a igualdade não só nas leis, mas na vida, pelo direito ao trabalho em condições de igualdade em relação ao homem, pelo reconhecimento da maternidade como função social, pelo efetivo direito de assistência integral à saúde da mulher, reforçando a urgente necessidade da legalização do aborto e do combate efetivo à mortalidade materna.

Toda essa trajetória fortaleceu a defesa de políticas públicas numa perspectiva de gênero, onde o Estado assume sua responsabilidade de implementá-las, de fomento de equipamentos sociais, de combate às discriminações. Para isso é importante entendermos a evolução dos mecanismos institucionais até a atualidade, com a aprovação e implementação no governo Lula do Plano Nacional de Política para as Mulheres.

O surgimento dos mecanismos institucionais

O surgimento dos mecanismos institucionais de combate à discriminação da mulher no Brasil se relaciona com a evolução da política social, com o tratamento governamental da questão em nível mundial, e também, claro, com o avanço da mobilização das mulheres por seus direitos.

O marco que deflagrou esse processo foi a realização no México em 1975 da 1ª Conferência Governamental sobre a Mulher, convocada pela ONU (Organização das Nações Unidas), com o tema “Igualdade, Desenvolvimento e Paz”. Nela, 1975 ficou definido como o Ano Internacional da Mulher e, daí até 1985, a Década da Mulher. Em junho-julho de 1980 ocorreu a 2ª Conferência da Mulher, convocada também pela ONU, em Copenhague, Dinamarca. Foram incorporados três subtemas à agenda oficial: Educação, Emprego e Saúde. Em 1985, realiza-se em Nairobi, Quênia, a 3ª Conferência Mundial sobre a Mulher, onde foram aprovadas e adotadas as “Estratégias Encaminhadas para o Futuro Avanço da Mulher”. E a 4ª Conferência em Pequim, na China, uma das mais expressivas mobilizações das mulheres no mundo, de 4 e 15 de setembro de 1995. Sua preparação teve intenso debate, e na comitiva brasileira havia 300 mulheres, entre representantes do governo e da sociedade civil. Foi levado à Conferência um relatório de avaliação sobre o cumprimento das cláusulas dos acordos internacionais por parte do Brasil e a realidade da mulher brasileira.

Outras Conferências Internacionais, embora não instâncias específicas de discussão da opressão da mulher, também se constituíram em espaços importantes na luta pela igualdade de gênero no mundo: a das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 1992; a Conferência Mundial sobre os Direitos Humanos em Viena, Áustria, em 1993; e a Conferência Mundial sobre Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, em Durban, África em 2001.

Toda essa articulação internacional se refletiu no Brasil, levando também à rearticulação do movimento de mulheres visando à concretização de espaços institucionais. O reconhecimento oficial das desigualdades entre homens e mulheres abriu caminho para a criação de políticas públicas para a mulher.

Em 1984, foi ratificada, pelo Brasil, a Convenção pela Eliminação de Todas as Formas de Discriminação sobre a Mulher (CEDAW). Ela havia sido adotada pela ONU em 1979, e assinada por 133 países. E assegurava a legalidade e legitimidade oficial ao combate às discriminações de gênero. De caráter bastante amplo, ela trata da discriminação contra a mulher em todos os campos: saúde, trabalho, violência e poder. Ao propor medidas especiais para acelerar a igualdade de fato, visando a assegurar o progresso da mulher e sua participação na vida pública e política do país, a CEDAW reforça o surgimento e fortalecimento de políticas públicas para a mulher.

Já em 1985, no governo Sarney, foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, enquanto em 1983 havia surgido o Conselho Estadual da Mulher, em Minas Gerais, e o Conselho da Condição Feminina, em São Paulo. Nesse período, em 1985, foram organizadas as primeiras Delegacias Especializadas em Crimes contra a Mulher.

Mas, todo esse processo sofreu um abalo no governo Collor, com as medidas de retrocesso e a desarticulação de organismos de políticas sociais, como a desativação do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher em 1990. Também nessa época, os conselhos estaduais e municipais perderam espaço na estrutura governamental, sofrendo cortes de verbas e restrições em suas ações diretas, e refluindo as políticas públicas para as mulheres.

O governo de Fernando Henrique Cardoso, logo a seguir, desencadeia uma ofensiva contra os direitos sociais e a máquina pública. As políticas sociais são secundarizadas, sendo substituídas por iniciativas de políticas compensatórias pontuais e ineficazes. A política do Estado mínimo penaliza toda a população, mas de maneira mais cruel as mulheres dos setores populares, pois reduz investimentos nas áreas de saúde e da educação, diminuindo creches e vagas pré-escolares, empobrecendo ainda mais a população e aumentando a exclusão da mulher. Embora Fernando Henrique tenha reorganizado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher o fez formalmente, com pouco apoio político e financeiro do Executivo para implementar ações ou propor políticas aos demais órgãos federais.

As políticas públicas de gênero no governo Lula

A eleição de Lula, um governo do campo democrático, levou a um compromisso efetivo com os direitos e a cidadania das mulheres, criando um ambiente favorável à sua luta. A realização da 1ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, em Brasília, de 15 a 17 de julho de 2004, teve como objetivo principal propor diretrizes para um Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Foi a mais importante iniciativa governamental dos últimos anos. Precedida por duas mil Conferências Municipais e vinte e sete Regionais, ela contou com a participação de 2000 mulheres de todos os cantos do Brasil, do campo e da cidade. Índias, negras, brancas, donas de casa, jovens, idosas, mulheres parlamentares, estudantes, trabalhadoras de vários setores, sindicalistas e intelectuais traçaram coletivamente as diretrizes para o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres que, sob a forma de Projeto de Lei, foi encaminhado ao Congresso Nacional e depois ratificado pelo presidente Lula.

No Brasil já existe em funcionamento uma Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, vinculada à Presidência da República, criada pelo governo Lula com status de Ministério, e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. Nos diferentes estados, com maior ou menor estruturação, funcionam 22 Conselhos da Mulher. A única Secretaria Estadual é a de Alagoas. Dos mais de 5 mil municípios, há 108 Conselhos Municipais, 39 Secretarias e Coordenadorias e 71 Casas Abrigo.

Por parte dos movimentos de mulheres continua a mobilização pela construção de pautas prioritárias para enfrentar as disputas por recursos orçamentários e ainda a organização necessária para maior controle social das políticas implementadas.

No documento-base de 2004, para o debate preparatório da Conferência Nacional convocada pelo governo Lula, há um diagnóstico das políticas públicas implementadas no Brasil. Nele, identificou-se que elas haviam sido tímidas, com escassez de recursos e de iniciativas por parte dos gestores; fragmentadas, localizadas e sem capacidade de integrar os programas governamentais, além de dispersas, salvo algumas exceções, sem fomentar a integração entre os diferentes níveis da federação: municipal, estadual e federal; pouco transformadoras: predominando, sobretudo no nível do poder local, concepções de políticas voltadas para as mulheres e enfocadas como mães e esposas e reproduzindo seus papéis tradicionais. Diante desse diagnóstico, a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) propunha:

- Institucionalização das políticas de gênero através de um pacto entre os três níveis do poder executivo – municipal, estadual e federal – possibilitando a criação e a consolidação de órgãos apropriados de gestão e, ao mesmo tempo, a implantação da transversalidade em suas ações.
- Implementação de políticas públicas que ultrapassem os marcos legais e respondam aos problemas centrais que envolvem as mulheres na sociedade brasileira.
Além disso, o documento-base apresentou princípios e diretrizes que orientariam a elaboração do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres: 1) Inclusão social e enfrentamento às desigualdades de Gênero e raça; 2) Transversalidade na gestão pública das políticas de gênero; 3) Empoderamento, autonomia e fortalecimento do exercício da cidadania; e 4) Igualdade e equidade de gênero.

Desafios do plano nacional e a 2ª conferência

Com base nessas diretrizes, o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) foi aprovado e estruturado em torno de quatro áreas estratégicas de atuação: autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania com 76 ações e 5 prioridades; educação inclusiva, e não sexista, com 32 ações e 5 prioridades; saúde, direitos sexuais e direitos reprodutivos com 39 ações e 6 prioridades; e enfrentamento à violência contra as mulheres com 31 ações e 7 prioridades. Dentre as prioridades até 2007 estão a elevação em 5,2% da taxa de atividade das mulheres na população economicamente ativa, a redução em 15% da mortalidade materna e o aumento em 12% do número de crianças entre 0 e 6 anos de idade freqüentando creche ou pré-escola na rede pública.

O enfrentamento à violência contra a mulher tornou-se uma questão de Estado e foi reforçado com a Lei Maria da Penha, debatida em audiências públicas na maioria dos estados brasileiros. Esta lei proíbe a aplicação de penas pecuniárias (cestas básicas e multas) e institui juizados especiais com competência civil e criminal. Conceitua e define as formas de violência vividas pelas mulheres no cotidiano: física, psicológica, sexual, patrimonial e moral. Determina o encaminhamento de mulheres em situação de violência e seus dependentes a programas e serviços de proteção, garantindo os direitos à guarda dos filhos e a seus dependentes. Com essa lei o Brasil está cumprindo acordos internacionais da Convenção de Belém do Pará e do Comitê de Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres (CEDAW).

O monitoramento e a avaliação do PNPM são feitos por meio da articulação entre os diversos setores do governo. Com essa finalidade foi constituído um Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM, composto por representantes de 11 ministérios, secretarias especiais, a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) e por representante do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Esse Comitê conta com um suporte de um Comitê Técnico, composto pela Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil (SAM/PR), pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento e pelo IPEA.

Para implementar as 199 ações previstas, além da articulação com os Ministérios, foram feitas parcerias permanentes com os governos estaduais e municipais. A assinatura do Termo de Compromisso com esses governos é sempre acompanhada da criação de uma Coordenadoria, Assessoria, Secretaria da Mulher ou Superintendência, dentro da estrutura do governo. Em decorrência disso, das 13 Coordenadorias da Mulher existentes em 2004 chegou-se a 111 até maio de 2006.

Por outro lado, a execução orçamentária da SPM contemplou projetos e programas de organizações da sociedade civil e de governos estaduais e municipais de todo o país. De 2003 a 2005, o montante de recursos conveniados foi da ordem de R$ 28,8 milhões, sendo 16,8 milhões (58%) através de parcerias com entes federativos e 11,9 milhões (42%) em parcerias com organizações da sociedade civil.

Conclusão

Ao analisar de conjunto a trajetória das mulheres brasileiras por seus direitos, constatamos que os avanços alcançados se devem, de um lado, à evolução em nível mundial do estabelecimento de mecanismos governamentais de combate à discriminação de gênero e, de outro, à mobilização e à pressão do movimento de mulheres e à vontade dos governantes de implementar políticas públicas de gênero em consonância com a evolução da política social brasileira e o fortalecimento do processo democrático. Vale destacar que a marca do movimento de mulheres no Brasil na última década é a ênfase nas políticas públicas, e não nos direitos individuais, demandando compromisso governamental e ação prática nesse sentido.

Como afirma Clara Araújo (SP, 2002), no caso particular da sociedade brasileira, a primeira metade da década de 1990 trazia os resquícios dos anos de autoritarismo nas práticas governamentais. Assim, persistiam preocupações do tipo: qual a relação das feministas com o poder público? Como investir em políticas públicas para mulheres sem burocratizá-las? Ou diluí-las? Como entrar na máquina do Estado sem perder de vista uma perspectiva feminista?

O próprio processo de consolidação democrática, as experiências institucionais de outros países e a agenda construída ao longo de décadas foram dirimindo as dúvidas, e fazendo avançar a compreensão sobre que tratamento dar às políticas públicas. E a preparação no Brasil da IV Conferência da ONU é um marco desse amadurecimento, introduzindo de forma mais precisa o tema das políticas públicas no país. O documento oficial aí apresentado tem a marca do movimento social de mulheres, com propostas de políticas públicas, na perspectiva de gênero, com sugestões de mecanismos institucionais para sua viabilização. No processo de “Beijing + 5” essa agenda foi cobrada e, ao mesmo tempo, ampliada.

Inicialmente, as poucas medidas efetivadas ficaram localizadas, sobretudo nas áreas de saúde e da violência, e ainda com insuficiências. Não houve vontade política, no caso do governo Fernando Henrique Cardoso, de implementar políticas públicas em geral, impactando negativamente também as políticas públicas sob a ótica de gênero.

A eleição de Lula assinala um novo compromisso com os direitos e a cidadania das mulheres e encontra eco na evolução dos encontros feministas e na construção de uma pauta e agenda política que constituíam uma referência importante para a adoção de um programa de governo.

As áreas de saúde e violência – maior objeto da atenção e demanda do movimento de mulheres e de ações governamentais – ainda apresentam déficits, sobretudo de prestação de serviço. A educação, que ocupou espaço privilegiado na década de 1970, vem tendo tratamento secundário. Na questão do trabalho, o ajuste neoliberal trouxe um impacto mais perverso para as mulheres e as políticas públicas para enfrentar essa situação têm maior grau de complexidade, que passa desde políticas sociais de combate à fome até as de geração de emprego e renda. Nos últimos anos também tem havido a preocupação com o acesso das mulheres às instâncias decisórias de poder institucional, com poucos resultados efetivos. Segundo dados publicados no jornal O Globo de 22 de novembro de 2006, do Fórum Econômico Mundial, a baixa participação feminina faz o Brasil ficar em 67° lugar no ranking de 115 países. E os piores itens estão na questão do trabalho e da participação política.

O movimento de mulheres constata isso hoje e essa compreensão foi incorporada ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres: não é suficiente o estabelecimento de políticas localizadas num único órgão, cujo foco incide apenas sobre as mulheres que terminam caindo num gueto administrativo e político.

É nessa compreensão que a “transversalidade” pode ser entendida como a assimilação nos diversos órgãos do “olhar” de gênero, sobre seu público-alvo e sobre suas ações-fim. A efetivação dessa visão passa pela existência de verbas que garantam investimentos na formação e capacitação dos agentes governamentais dos diversos órgãos, o compromisso dos dirigentes dos órgãos com o olhar de gênero.

A vontade política demonstrada com a aprovação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, os compromissos assumidos com as prioridades de ação e mecanismos para garantir a gestão transversal das políticas aprovadas são um bom começo. Mas o desafio se encontra, em primeiro lugar, na capacidade dos órgãos responsáveis de transformar essa agenda política em ação pública. Em segundo lugar, na vigilância e no poder de pressão dos movimentos de mulheres visando à aplicação dessa agenda.

Podemos ainda afirmar que na recente implementação das políticas públicas para as mulheres, em particular na execução do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, verificam-se as principais tendências da política social brasileira apontadas por Sônia Draibe em seu livro O Welfare State no Brasil: características e perspectivas. A principal delas, a da descentralização político-administrativa, ao observamos que a execução do plano, do ponto de vista tanto orçamentário quanto da gestão e da execução, se apoiou nos governos estaduais e municipais. A outra tendência apontada por Draibe, também evidente na execução do PNPM, é a da elevação do grau de participação popular nos diferentes níveis do processo de decisão, elaboração e implementação das políticas. A participação de 120 mil mulheres na elaboração das diretivas do plano e mais de 200 mil no processo da II Conferência Nacional, a destinação de 42% da verba orçamentária do Plano em parcerias com organizações da sociedade civil são as principais evidências disso.

O balanço mais completo da execução do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres a ser feito na próxima Conferência Nacional em agosto de 2007 nos trará mais elementos de análise no que se refere a autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania; educação inclusiva e não sexista; saúde das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; enfrentamento à violência contra as mulheres; mulheres nos espaços de poder.

Ana Rocha é jornalista e psicóloga, presidente estadual do PCdoB/RJ.

Referências

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