Centro de Documentação e Memória (CDM)
Coleção Princípios - As cidades podem vencer

Cidades brasileiras- Humanização e os caminhos para a Reforma Urbana

Rosna HMiranda* Publicado em 01.08.2008

Neste início do século XXI a população urbana do Brasil é maior do que a rural refletindo uma situação que predomina no mundo. Para que se possa fazer destas cidades um espaço onde as pessoas vivam bem é necessário conhecer nossa história para se construir um planejamento de longo prazo que contemple a todos A formação das cidades brasileiras – as vilas e o caráter português na colonização

A formação das cidades brasileiras pelos portugueses no período colonial tem características diferentes das cidades da América espanhola, tanto na escolha de suas localizações quanto em seu desenho e construção. O estudo de sua história e conhecimento das etapas de seu desenvolvimento é um importante instrumento para conhecer melhor as possibilidades de novos arranjos no espaço urbano cotidiano das diversas cidades brasileiras.

Segundo Sérgio Buarque de Holanda, em Raízes do Brasil, os espanhóis imprimiram na sua colonização na América uma rigorosa normatização através das leis do reino de Castela, cujos exemplos estão nas inúmeras normas determinadas pelas Leys de las Índias Occidentales.

O rigor do traçado urbano proposto baseava-se num conjunto de normas racionalistas que tinham como principal elemento as linhas retas e o xadrez na configuração do desenho urbanístico.
As normas definiam que a construção das cidades deveria começar pela praça maior, com dimensões adequadas ao futuro crescimento urbano e, ao redor dessa praça, o casario seria construído de acordo com o alinhamento definido com extremo rigor e o traçado das ruas também seguiria o ângulo reto como principal diretriz.

A orientação principal para os colonizadores espanhóis era de que ocupassem as localidades favoráveis à implantação das vilas e cidades longe da costa por se tratar de terras ruins e os povos aí encontrados eram de “má índole”, e melhor seria sua localização pelo interior.
Esta diretriz era oriunda de uma intenção deliberada de ocupação do território e sua dominação com caráter permanente de forma diferente dos colonos portugueses que estavam no Brasil para extrair o máximo das riquezas encontradas e enviá-las para a Metrópole.

Os portugueses, ao contrário, orientaram prioritariamente a ocupação com instalação de vilas na costa, pois isto facilitava o transporte de mercadorias para o porto e seu envio a Portugal. Prevalecia a intenção aventureira e não de planejamento como assim determinavam os espanhóis.

Esse traço da colonização dos portugueses, com pouco interesse pelos trabalhos manuais, buscou o caminho menos laborioso de ocupar a colônia, seguindo a geografia da paisagem existente que configurou as primeiras vilas e cidades e baseando-se mais na experiência conhecida nas cidades portuguesas e no domínio da arte das navegações marítimas e fluviais pelos portugueses que preferiram se situar ao longo da costa brasileira de maneira a mais rapidamente escoar as riquezas extraídas.

Sérgio Buarque explica tais opções dos colonizadores da América pela própria história de cada um desses povos. No caso da Espanha, o extremo rigor nas normas se diferenciava da realidade do país que nos séculos XVI e XVII ainda não tinha consolidado sua unidade nacional e enfrentava muitas lutas internas da nobreza espanhola. Ao contrário de Portugal que foi a primeira nação européia a conquistar sua unidade já no século XIII após a expulsão dos árabes de seu território, sem contar suas dimensões reduzidas em relação aos outros países europeus.

A atitude do colonizador português tinha mais do espírito aventureiro da exploração de riquezas em função também do fato de a coroa portuguesa ter optado pelo sistema das capitanias e ter doado terras aos donatários, e pelo surgimento de cidades não ter se dado por uma orientação racional.
Outro aspecto foi a presença na costa brasileira dos índios, cujo único idioma era o tupi de norte a sul, que foi rapidamente aprendido pelos portugueses e que serviu de porta de entrada para o domínio de outras tribos indígenas, facilitando o controle do território e, de certa maneira, estimulando a permanência dos colonos na costa.

Quanto à construção propriamente dita, as cidades e vilas foram seguindo um caminho quase espontâneo de diálogo com a geografia local, seguindo a sinuosidade existente na paisagem, construindo uma plasticidade diferenciada para a feição urbana. A falta de normas rígidas permitiu que o casario fosse construído em desalinho, o que em muitos casos dificultou as reformas urbanísticas e consertos de infra-estrutura posteriores.

Particularmente na região de São Vicente e São Paulo, os colonos foram mais ousados e independentes da orientação da coroa: a miscigenação e o espírito de aventura levaram-nos à penetração no interior. A coroa portuguesa só interfere na organização das cidades e do território da colônia a partir da descoberta do ouro, e principalmente do diamante, que originou a Demarcação Diamantina, cuja gestão passa a ser dirigida diretamente pela coroa portuguesa independente da capitania das Minas Gerais.

Nesse momento, haverá uma presença maior de funcionários do Estado português na colônia.
Mais tarde, com a administração de Marques de Pombal entre 1750 e 1777, delegada pelo rei, há uma intervenção maior do Estado português na organização do território. E com a vinda da família real, em 1808, há uma preocupação efetiva da coroa portuguesa em estruturar as cidades de acordo com os interesses do Estado.

Esses aspectos da colonização portuguesa, apesar da falta de planejamento inicial, tiveram um papel importante na formação do povo brasileiro, na miscigenação e nas escolhas do povoamento, com uma carga de “realismo” baseada na experiência, na flexibilidade e ousadia do colonizador, que permitiu, por exemplo, a descoberta do ouro e a penetração do interior e o aumento do território brasileiro além do Tratado de Tordesilhas.

Brasil urbano – embaraço ou vantagem para o desenvolvimento?

A realidade urbana brasileira, antes de ser entendida apenas como problema, deve ser encarada como uma condição favorável para atender às necessidades das comunidades no que se refere à qualidade das condições de vida na cidade.

O acesso à cidade é o acesso ao maior bem cultural construído pelo homem, que é a própria cidade como diz Henry Lefebvre.

O Brasil, como a maioria dos países do mundo, apresenta hoje a maior parte de sua população vivendo em cidades. Há 84,2% dos habitantes localizados em 5564 municípios, de um total de 184 milhões de habitantes, de acordo com a última contagem do IBGE realizada em 2007 num total de 36,3 milhões de domicílios particulares.

Em nove regiões metropolitanas, segundo dados do PNAD/2005, vivem cerca de 55,4 milhões de habitantes, representando 30,05% da população brasileira estimada em 2005, com 96,85% dos moradores dessas regiões metropolitanas vivendo nas áreas urbanas, localizadas em sua maioria próximo à costa brasileira, por razões históricas, como Recife, Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, Belém e as do interior do sudeste, como São Paulo, Belo Horizonte e Curitiba.
A consolidação do processo de urbanização no Brasil vem ocorrendo desde a década de 1980 e hoje a taxa de crescimento da população é de 1,41%.

A distribuição da população urbana em relação à rural segue os padrões dos países ricos, assim como as taxas de crescimento anual, como pode se observar nos índices.

Os índices de satisfação da infra-estrutura básica de saneamento e transportes não acompanham a totalidade dos domicílios urbanos, o que mostra desequilíbrio no atendimento dessa necessidade que, em parte, se justifica pela rapidez com que se deu o crescimento do Brasil urbano e a inversão da feição de um país com população predominantemente rural para um país urbano.

Mas, a principal razão desse desequilíbrio é a própria característica do desenvolvimento do sistema capitalista, sendo que não foi diferente o processo ocorrido com as cidades européias a partir da Revolução Industrial que atraiu milhares de trabalhadores livres do campo para a cidade sem que esta oferecesse as condições adequadas de habitabilidade para essa nova leva de habitantes urbanos.
Esse processo vai provocar a saturação das áreas mais antigas de urbanização, posteriormente seu esvaziamento, sua degradação, e a busca por setores com menor renda de áreas mais baratas, sem infra-estrutura para se viver.

Somente alguns países da África, e da Ásia, ainda mantêm a população rural maior do que a urbana, como mostram os dados. Mesmo assim, a taxa de crescimento começa a se estabilizar em torno de 1%,com exceção de alguns países da África que ainda apresentam altas taxas de crescimento anual.
Mas, a maior parte da população vivendo em zonas rurais não quer dizer necessariamente fator de estagnação. Exemplo disso são os índices de crescimento da economia chinesa e de algumas áreas da Índia.

A ocupação dos domicílios particulares no Brasil nos dez estados mais populosos –São Paulo, Rio de Janeiro, Bahia, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Ceará e Santa Catarina – soma 24,9 milhões domicílios e representa 68,47% do total dos domicílios brasileiros, sendo que nesses estados 4,3 milhões de domicílios encontram-se na condição de não ocupados, o que significa domicílios sem moradores permanentes no momento da pesquisa, segundo os critérios do IBGE na contagem realizada em 2007.

Esses dados nos levam a refletir sobre as estratégias para atender à real demanda habitacional para os brasileiros que ainda não possuem uma habitação digna. O déficit estimado de moradias novas nas áreas urbanas é de 4,6 milhões, segundo critérios assumidos pelo governo no Plano Nacional de Habitação, e de mais 1,7 milhões de moradias na zona rural.

Desafios para a reforma urbana brasileira

Os caminhos da reforma urbana no Brasil apresentam alguns desafios e problemas que deverão ser valorizados nas políticas de recuperação e humanização das cidades:

1) A RELAÇÃO ENTRE CIDADE E O CAMPO NO BRASIL –
De que maneira o desenvolvimento nacional pode condicionar uma relação mais equilibrada entre a economia agrícola e o crescimento das cidades ou superar o crescimento da pobreza nas cidades e no campo?

2) A HISTÓRIA DA FORMAÇÃO DAS CIDADES E DA PROPRIEDADE PRIVADA
A história deve ser um elemento de interpretação do passado e liga com o presente, com respeito à formação de seu povo, das razões que as configuraram de uma outra maneira. A utilização do parque construído ocioso para novos usos e para atender às demandas sociais, principalmente no campo da habitação e do trabalho, deve se lastrear nos significados históricos dos lugares construindo sua identidade e fomentando a identificação de novos moradores com o espaço urbano.

3) A VALORIZAÇÃO DO ESPAÇO PÚBLICO E A HABITAÇÃO
O espaço público deve se constituir num elemento de agregação, de unidade e identidade da sociedade e reverter o processo de esvaziamento dos centros tradicionais. O espaço público é o lugar privilegiado para construir um sentimento de cidadania e de pertencimento. A habitação tem sido resolvida em caráter individual ou coletivo pelas iniciativas das famílias ou movimentos organizados de ocupação de terras.
O que trará nova qualidade de vida às populações de baixa renda é a qualidade do espaço público a elas oferecido tanto pela prestação dos serviços públicos como também dos espaços de uso aberto e coletivo, como ruas, praças, ciclovias e locais de encontro e de atividades culturais a céu aberto.

4) O TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO COMO FATOR DE DEMOCRATIZAÇÃO DOS BENEFÍCIOS URBANOS
O transporte público talvez seja o instrumento mais eficaz em curto prazo para democratizar o acesso a todos os benefícios urbanos instalados numa cidade. Aqueles que vivem nas periferias distantes dos centros de comércio, serviços, lazer e emprego só dispõem de transporte como meio para aproximá-los da cidade estruturada. Portanto, antes que se desenvolvam políticas de longo prazo para viabilizar a redução da distância entre moradia e trabalho, moradia e educação, moradia e lazer e cultura, o transporte de qualidade, regular, confortável, suficiente e próximo pode ser o elemento mais democrático do processo de humanização da cidade.

5) A ESCASSEZ DE ÁGUA POTÁVEL
O acesso à água potável num quadro nacional e internacional de escassez deve ser tratado como política de Estado, assim como os holandeses a tratam, constantemente ameaçados com a submersão de suas terras. A preservação da água está intrinsecamente relacionada com a disposição de resíduos sólidos e com a educação ambiental. Para aumentar a produção de água potável é preciso cuidar das “fábricas de água”, isto é, das nascentes dos rios, como escreveu o agrônomo Xico Graziano em artigo recente.

Nossas cidades são ricas em rede hidrográfica e o “Brasil é detentor de 11,6% da quantidade de água doce superficial do mundo” (citado no mesmo artigo), e o cuidado com as nascentes deve estar inserido num programa de criação de parques urbanos e resgate da história da geografia original dos sítios urbanos brasileiros. Algumas experiências nesse sentido já foram realizadas em Rio Branco, no Acre, em Curitiba, em São Paulo com a criação dos parques lineares.

Graziano aponta, ainda, quatro medidas para a solução do problema da água: a economia responsável, a educação ambiental, o reutilização e o cuidado com as “fábricas de águas”, as nascentes. Acrescentaríamos que o investimento massivo em tecnologias de reciclagem e transformação energética do lixo são caminhos igualmente importantes.

6) A VALORIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO E DO URBANISMO EM MÉDIO E LONGO PRAZO
A mudança da mentalidade brasileira das gestões administrativas municipais no sentido de que o planejamento deixe de ser uma atividade subordinada apenas aos governantes e, sim, seja uma atividade constante e estratégica para a solução dos problemas urbanos é uma exigência da atualidade.

Urbanismo e planejamento democráticos de longo prazo

Os projetos para mudar a realidade das cidades brasileiras devem se basear em quatro princípios fundamentais: 1) conhecimento de sua história e formação com o seu significado e interesse para a população; 2) sua dimensão social; 3) planejamento de longo prazo; e 4) espírito democrático para a construção de seu programa e de sua implementação.

Um pacto com a sociedade civil se faz necessário para a recuperação das cidades. Inúmeros imóveis encontram-se vazios e gerando despesas de impostos e manutenção para seus proprietários, quando não encortiçados por atravessadores que exploram famílias de baixa renda com o aluguel de cômodos com sobretaxas de água e luz e péssima manutenção dos imóveis.

O ônus da permanência desses imóveis vazios recai sobre os proprietários e sobre o conjunto da sociedade na medida em que todos pagam e oneram o Estado quando este tem de custear nova infra-estrutura em áreas longínquas para atender às demandas sociais nas áreas de habitação popular.
Como enfrentar este problema sem criar possibilidades de disponibilizar esse parque urbano construído à disposição de demandas sociais e aproveitar a infra-estrutura urbana já instalada em áreas consolidadas? A propriedade privada ociosa deverá compor o universo de soluções para a recuperação das cidades e de sua democratização e humanização.

Além desse, há o aspecto cultural de identidade com a cidade, como escreve Laura Varni sobre o problema da reabilitação patrimonial e a moradia coletiva na área central da cidade de Rosário.
As áreas centrais e mais antigas apresentam facilidades relacionadas à oferta de serviços e infra-estrutura que:

“(...) se relacionam com a acumulação da história urbana (...), dos serviços e equipamentos que a cidade foi demandando (...), sem dúvida, cada fragmento urbano pode contar a história completa de uma cidade, mas são as áreas centrais, como nenhum outro fragmento urbano, as que melhor representam sua evolução, já que concentram os sedimentos urbanos que reconstroem sua memória, incluindo em geral aqueles relacionados à sua origem”.

O Estatuto da Cidade já criou uma série de instrumentos de legislação urbanística que se relacionam à necessidade de a propriedade urbana cumprir sua função social, mas apenas a existência da lei tem sido insuficiente para a disponibilização do “parque urbano construído”. Será necessário fazer um amplo chamamento da sociedade civil para pactuar formas de incentivo que disponham dos imóveis ociosos com a conivência de seus proprietários, que não sejam especuladores imobiliários, mas queiram participar do processo de renovação urbana com fins sociais.

O debate para a definição das formas de financiamento para realização de projetos, obras e serviços para atendimento das necessidades da população tem colocado a alternativa bastante utilizada pela visão em que a PPP (parceria público-privada) pode ser uma das soluções para o enfrentamento de grande parte dos problemas urbanos, onde prevaleça sempre o interesse público. As experiências recentes, no entanto, carecem de maior regulamentação para que não se demita o Estado de suas funções essenciais.

Será que o setor privado vai propor e executar as obras de infra-estrutura para as favelas do Rio de Janeiro? Ou de Salvador? Ou de Recife? Ou dos loteamentos irregulares da cidade de São Paulo?

A lógica do cidadão no planejamento

Há que se valorizar a experiência técnica que compõe as funções de planejadores e urbanistas nos órgãos do Estado e desvincular os projetos e obras de maior interesse público para o desenvolvimento urbano, do domínio temporal de uma gestão administrativa.

O conteúdo democrático do processo de planejamento garantirá a escolha acertada a partir de um diagnóstico realista das necessidades da população urbana. Exemplos positivos desse tipo de prática fizeram com que o IPPUC de Curitiba, criado em 1965, conseguisse implementar seu Plano Diretor e planos específicos e experiências concretas que transitaram de uma gestão a outra na administração da cidade sem perder as diretrizes básicas elaboradas naquele período.

O Plano Diretor de uma cidade não pode ser um instrumento de barganha de curto prazo com os setores empresariais ou com aqueles que querem fugir da legislação urbanística. É um instrumento de definição dos destinos de uma cidade com o consenso de seus moradores.

Os planos e projetos devem seguir a lógica do interesse dos cidadãos. O Metrô de São Paulo, que pode ser considerado um dos meios de transporte entre os de melhor qualidade do Brasil, atende ainda poucos grandes equipamentos públicos de interesse da população, como o Hospital das Clínicas, algumas escolas, as estações rodoviárias e alguns outros que podemos contar nos dedos.
Mas, por que uma linha de metrô não pode privilegiar o acesso aos principais parques da cidade, à Universidade pública, ao invés de despejar milhares de jovens em shopping centers, para aumentar ainda mais seu ressentimento de não ter acesso ao consumo? Ou, ainda, por que não privilegiar o acesso ao principal estádio de futebol que recebe jovens de toda a periferia urbana?

Evidentemente, os planejadores de transporte analisam o custo benefício do desvio de uma linha em uma direção ou outra, mas é necessário uma visão integrada do planejamento de transporte com o planejamento urbano, não correndo atrás da demanda, mas propiciando a geração de demandas que possam democratizar ainda mais o espaço urbano e o acesso a cultura, educação e lazer. E sempre é possível racionalizar os serviços e fechar estações de metrô quando o uso é restrito em dias de pouca demanda.

Recentemente a prefeitura de São Paulo restringiu o tráfego de caminhões durante o horário comercial, medida que há anos vem sendo discutida pelos técnicos do setor de planejamento de tráfego da cidade e a resistência das empresas de entrega desestimulou governantes anteriores de tomar tal medida.

No entanto, o interesse maior da cidade hoje esgotada com os congestionamentos assimilou, num curto espaço de tempo, a decisão da atual gestão.

Portanto, o interesse do cidadão é o centro do planejamento e do urbanismo e esse interesse só estará garantido com o aprimoramento do processo democrático e participativo da gestão urbana, e com o conhecimento das particularidades de cada cidade, sua história, sua geografia, seu povo.
Este é o início da construção da reforma urbana nas cidades brasileiras.

Rosana Miranda é arquiteta da prefeitura de São Paulo e doutora em urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.

Bibliografia:
GRAZIANO, Xico. “Fábricas de Água”. O Estado de São Paulo, 29/07/2008.
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. O Semeador e o Ladrilhador. Companhia das Letras. 26ª edição. São Paulo. 2006.
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IPPUC – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba. Site oficial. 2008.
LEFEBVRE, Henry. O Direito à Cidade. Centauro. 2001.
LIMA, Evelyn Furquim W. & MALEQUE, Miria Roseira (org.). Espaço e Cidade – Conceitos e leituras. 7 Letras. 2ª edição. Rio de Janeiro. 2007.
MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades. Vozes, 3ª edição. 2008.
Plano Nacional da Habitação – Ministério das Cidades, documento das oficinas de trabalho. Site oficial. 2008.
MIRANDA, Rosana H. “São Paulo, patrimônio cultural ameaçado”, publicado no site www.vermelho.org.br, 27/08/2007.
_________________________. “Para que serve mesmo o plano diretor de uma cidade?”, publicado no site www.vermelho.org.br, 2/07/2007.
_________________________. Tese de Doutorado, Mooca: Lugar de fazer casa. FAUUSP. 2002.
VARNI, Laura (tradução de Sônia A. Le Cocq de Oliveira). “Reabilitação e moradia coletiva na área central de Rosário”, in A cidade pelo avesso – Desafios do urbanismo contemporâneo. Rachel Coutinho Marques da Silva (Org.). Viana & Mosley Editora. PROURB. Programa de Pós-Graduação em urbanismo da FAU/UFRJ. Rio de Janeiro. 2006.

EDIÇÃO 97, AGO/SET, 2008, PÁGINAS 11, 12, 13, 14, 15, 16